Haushaltssicherungskonzepte: Rechtliche Handlungsspielräume überschuldeter Kommunen

Wenn eine Stadt ihren Haushalt nicht mehr ausgleichen kann, greift ein Instrument, das seit 1987 in den deutschen Gemeindeordnungen verankert ist: das Haushaltssicherungskonzept (HSK). Es zwingt die betroffene Kommune, einen verbindlichen Konsolidierungspfad zu beschreiben, und unterwirft sie zugleich einer verschärften Aufsicht durch die Bezirksregierung. Für Kanzleien, die Kommunen, Ratsmitglieder oder kommunale Unternehmen beraten, ist die Kenntnis der rechtlichen Mechanik im Krisenfall unverzichtbar.

Inhaltsverzeichnis

Wann ein Haushaltssicherungskonzept aufgestellt werden muss Genehmigungsverfahren, Kommunalaufsicht und Rechtsfolgen Landesprogramme als flankierender Rahmen Praxisrelevanz für die anwaltliche Beratung

Wann ein Haushaltssicherungskonzept aufgestellt werden muss

Die Pflicht zur Aufstellung ergibt sich aus dem jeweiligen Landesrecht. In Nordrhein-Westfalen ist die zentrale Norm § 76 GO NRW, in Hessen § 92 Abs. 4 HGO. Auslöser ist typischerweise ein nicht mehr ausgleichbarer Fehlbetrag, der die Ausgleichsrücklage übersteigt und die Allgemeine Rücklage angreift. Nach § 76 GO NRW entsteht die HSK-Pflicht etwa dann, wenn der Ansatz der allgemeinen Rücklage innerhalb des Planjahres um mehr als ein Viertel sinkt. Diese Schwellenwerte sind eng mit den Grundprinzipien der Kommunalfinanzen verknüpft, etwa dem Gebot der stetigen Aufgabenerfüllung und dem Haushaltsausgleichsgebot.

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Das Konzept ist Teil des Haushaltsplans (§ 79 Abs. 2 GO NRW) und muss laut § 5 der Kommunalhaushaltsverordnung Nordrhein-Westfalen die Ausgangslage, die Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung und deren vorgesehene Beseitigung beschreiben. Zentrale Vorgabe: Der Haushaltsausgleich muss spätestens im zehnten Jahr nach dem betroffenen Haushaltsjahr wieder erreichbar sein. Ein bloßes Ausreizen dieser Frist zur Streckung sofort umsetzbarer Maßnahmen ist nach dem Ausführungserlass des zuständigen Ministeriums vom 07.03.2013 unzulässig.

Genehmigungsverfahren, Kommunalaufsicht und Rechtsfolgen

Das HSK bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsicht. Bleibt sie aus, tritt die Kommune in die vorläufige Haushaltsführung ein, umgangssprachlich als Nothaushalt bezeichnet. In dieser Phase sind Investitionskredite gedeckelt, freiwillige Leistungen eingeschränkt und Stellenbesetzungen genehmigungspflichtig (§ 82 GO NRW). Die verfassungsrechtliche Grenze zieht Art. 28 Abs. 2 GG. Das Bundesverwaltungsgericht hat der Aufsicht untersagt, einer Gemeinde alternativlos vorzuschreiben, wie sie zu konsolidieren hat. Innerhalb der Selbstverwaltungsgarantie entscheidet der Rat, ob Grundsteuerhebesätze angehoben, Gebühren erhöht oder freiwillige Leistungen gekürzt werden. Zulässig ist ein aufsichtsrechtlicher Eingriff nach der Rechtsprechung dann, wenn das vorgelegte Konzept nicht erkennen lässt, wie Einnahmeverluste verlässlich ausgeglichen werden sollen.

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Für Anwältinnen und Anwälte, die Kommunen vertreten, sind vor allem drei Prüfschritte relevant: die formale Genehmigungsfähigkeit des Konzepts, die Vereinbarkeit einzelner Sparmaßnahmen mit Grundrechten und Beihilferecht sowie die haftungsrechtliche Absicherung der Ratsbeschlüsse gegenüber der Aufsicht.

Landesprogramme als flankierender Rahmen

Neben den Regelinstrumenten der Gemeindeordnung existieren Sonderprogramme. Der Stärkungspakt Stadtfinanzen in Nordrhein-Westfalen ist das bekannteste. Er lief von 2011 bis 2020 mit einem Gesamtvolumen von 5,21 Mrd. Euro. Für die Kommunen der Stufen 1 und 2 endete das Programm nach Auskunft der Gemeindeprüfungsanstalt Ende 2021, für die Stufe 3 Ende 2022. Der Evaluationsbericht des Innenministeriums zeigt, dass sich das Haushaltsdefizit der Teilnehmergemeinden von rund 2,2 Milliarden Euro im Jahr 2010 auf knapp 450 Millionen Euro im Jahr 2015 verringerte. Die Konsolidierungsanstrengungen waren teils gravierend. In Witten wurden rund 300 Stellen abgebaut und der Grundsteuerhebesatz B auf 910 Prozentpunkte angehoben. Nach dem Auslaufen der Programme gelten wieder uneingeschränkt die allgemeinen Vorschriften der Gemeindeordnung. Kommunen, die zum Stichtag weiterhin einen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag ausweisen, unterliegen erneut der HSK-Pflicht nach § 76 GO NRW. Weitere Details zu Fachbegriffen und Prüfstandards finden sich in den einschlägigen Erlassen der Bezirksregierungen sowie in der Kommentarliteratur zur Doppik.

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Praxisrelevanz für die anwaltliche Beratung

Mandate im Umfeld von Haushaltssicherungskonzepten reichen von der Prüfung einzelner Konsolidierungsmaßnahmen über die Verteidigung von Abgabenerhöhungen bis hin zu verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen. Vor jeder Beratung sollte geklärt sein, welchem Regelungsregime die Kommune unterliegt, ob eine Bilanzierungshilfe nach dem NKF-CUIG in Anspruch genommen wurde und wie sich die zu erwartende Altschuldenlösung auf den Konsolidierungspfad auswirkt. Diese Faktoren beeinflussen nicht nur die Genehmigungsfähigkeit, sondern auch die politische Umsetzbarkeit der beschlossenen Maßnahmen.